La responsabilidad patrimonial de la Administración aparece consagrado en el artículo 106, apartado 2º de la Constitución, según el cual "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

El desarrollo de este precepto constitucional se llevó a cabo por la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico, así como por el Real Decreto 429/1993, que aprueba el Reglamento de procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

De esta regulación se destaca como esencia de la responsabilidad que ésta es directa (la administración no responde subsidiariamente) y objetiva (no requiere culpa o negligencia en el autor del daño).

Los hechos que quedan dentro del ámbito de esta responsabilidad patrimonial son los desarrollados por la Administración pública en el ámbito del derecho público, esto es, cuando actúa como tal administración, quedando excluida de esta regulación y rigiéndose, por tanto, por el Derecho Común, aquéllos ámbitos en que la Administración actúe como mera persona jurídica, por ejemplo, a través de empresas.

Por lo tanto, el requisito esencial para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es, como se expondrá a continuación, que se trate de una actuación derivada de la administración a los ciudadanos, en su relación de servicio público.

A partir de este hecho esencial, la responsabilidad patrimonial de la Administración está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que el hecho sea imputable a la Administración.
b) Existencia de una lesión o perjuicio antijurídico y resarcible.
c) Relación de causalidad entre el hecho y la lesión.
d) Ausencia de fuerza mayor.

1. Hecho imputable a la Administración

Como se ha expuesto anteriormente, la actuación de la Administración ha de recaer dentro del ámbito imputable a la misma en cuanto a su carácter de Administración. Así, el artículo 106 CE se refiere al funcionamiento de los servicios públicos, y el artículo 139 de la LRJ señala que tal responsabilidad deriva tanto del funcionamiento normal como anormal. Por lo tanto, en este primer requisitos lo que se trata de determinar es cuándo nos encontramos ante un hecho imputable a la Administración.

En este sentido, la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha reconocido en reiteradas Sentencias esta responsabilidad cuando la actuación deriva de toda actuación, gestión o actividad, o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad, por lo que equipara, a tales efectos, estas actuaciones con el concepto de "servicio público".

2. Lesión o perjuicio antijurídico y resarcible

La responsabilidad patrimonial del régimen jurídico de la Administración Pública se configura como objetiva, es decir, con independencia de que exista culpa o negligencia en la producción del daño. En este sentido, la Jurisprudencia es bastante clara, señalando la Sentencia de 27 de octubre de 1998 que "no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales ilegales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento anormal de los servicios públicos".

La lesión, por tanto, ha de ser antijurídica, es decir, que el sujeto que la sufre no tenga obligación de soportarla, siendo éste el criterio para determinar la antijuridicidad del daño. El Tribunal Supremo considera como daño antijurídico aquel que no supera el parámetro de normalidad.

Por su parte, el daño ha de ser resarcible, esto es, evaluable económicamente. No basta con la existencia de simples molestias intrascendentes. En este sentido, se exige que la lesión recaiga sobre bienes o derechos.

3. Relación de causalidad

La relación de causalidad exige que exista un nexo entre la actividad o servicio administrativo y el daño causado al administrado. El análisis de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y los efectos lesivos es un elemento esencial en el examen de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración.

4. Ausencia de fuerza mayor

La fuerza mayor, a la cual se equipara el caso fortuito, viene reconocido expresamente tanto en la Constitución como en la Ley de Régimen Jurídico como causa de exención de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Se entiende por fuerza mayor una causa externa, imprevisible e irresistible al funcionamiento del servicio administrativo. Cualquier suceso que no hubiera podido preverse o aun previéndose, fuere inevitable, incurre en fuerza mayor.

En este sentido, el art. 141 de la LRJ establece expresamente: "no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer en tales casos".

Especial referencia a los actos nulos

Es precisa una consideración especial a los supuestos de actos nulos, ya que la ilegalidad o nulidad de un acto, per se, no significa ipso iure, el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

En este sentido, el artículo 142 de la Ley de Régimen Jurídico dice que la anulación en vía administrativa o jurisdiccional de los actos y disposiciones administrativas no presuponen derecho a indemnización. Así, en tales casos habrá de acreditarse también la concurrencia de todos los requisitos exigidos para su nacimiento.

La Sentencia del Tribunal Supremo, de la Sala 3ª de lo Contencioso Administrativo, de fecha 22 de septiembre de 2008 dispone que "no basta con la mera anulación para que nazca el deber de reparar, sino que la lesión puede calificarse de antijurídica y, por ende, de resarcible únicamente si concurre un plus consistente en la ausencia de motivación y en la falta de racionalidad del acto administrativo que, a la postre, se expulsa del ordenamiento jurídico".

Indemnización

En cuanto a la cuantificación de la indemnización, la Ley de Régimen Jurídico (artículo 141) establece las pautas para calcularla. Así, establece que ésta se calculará "conforme a los criterios establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado".

Añade, además, este artículo que dicho cálculo se realizará "con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad...".

Plazo de prescripción de la acción

El artículo 142 LRJ establece el plazo de un año desde que se hubiera producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

Supuestos de responsabilidad solidaridad

Hay determinados casos en que, por vía legal y Jurisprudencial, se ha establecido una solidaridad en la obligación de proceder a la indemnización del daño causado por la actuación administrativa, siendo éste el caso de las entidades aseguradoras en aquellos ámbitos en que la actividad administrativa tenga la cobertura de un contrato de seguro.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 1ª de lo Civil), de fecha 7 de marzo de 2001 dispone que el perjudicado puede dirigirse de forma directa frente a la Administración o frente a la entidad aseguradora, disponiendo de acción directa frente a ambas, con base en el artículo 76 de la Ley de contrato de seguro. Tal acción directa es una facultad procesal que la ley concede al perjudicado y da lugar a responsabilidad solidaria del causante del daño y la compañía aseguradora, excluyéndose, por tanto, la aplicación del litisconsorcio pasivo necesario.

Y precisamente por ello es por lo que García Pi Abogados recomienda que la Administración Pública cuente con la garantía de entidades que aseguren los supuestos de responsabilidad patrimonial, bien referido al funcionamiento normal pero lesivo del servicio público, bien al funcionamiento anormal del mismo.

En tales casos, responderán solidariamente y, por tanto, directamente, tanto la Administración como la entidad aseguradora. No obstante, la responsabilidad de esta última requiere, además del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la administración, que ésta tenga cobertura en el contrato de seguro y no quede excluida, en cuyo caso, quedará exonerada la aseguradora.